Planschade volgens de Wro

In dit artikel wordt besproken wanneer een eigenaar van onroerend goed (‘de aanvrager’) in aanmerking komt voor planschade. Planschade is kort gezegd een schadevergoeding die een bestuursorgaan moet betalen wanneer de aanvrager schade lijdt als gevolg van een planologische wijziging.

Door mr. drs. C.G. (Christian) Huijsmans, advocaat huurrecht, bouwrecht en koop van vastgoed en werkzaam bij Advocatenkantoor Zeeland te Goes

In dit artikel wordt allereerst kort besproken hoe het aanvraagproces in zijn werking gaat. Er wordt uitgebreid stilgestaan bij de vraag wanneer een aanvrager in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren als gevolg van een wijziging in een planologische maatregel, zoals een bestemmingsplan. Daarnaast wordt besproken hoe de geleden schade kan worden vastgesteld.

Vervolgens wordt besproken in hoeverre de geleden schade binnen het normale maatschappelijke risico blijft, of aan de aanvrager risicoaanvaarding of anderszins voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. Daarna wordt besproken in hoeverre de aanvrager recht heeft op vergoeding van gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere kosten voor deskundigen. Tot slot wordt een aantal procedurele aspecten besproken.

De oplettende lezer dient er rekening mee te houden dat dit webartikel is gebaseerd op rechtspraak die is gewezen over de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Deze tekst geldt niet (althans niet onverkort) voor planschadekwesties die onder de werking zullen vallen van de nieuwe Omgevingswet. Deze nieuwe wet was nog niet ingevoerd ten tijde van het schrijven van dit artikel.

Aanvraag

Wanneer iemand stelt dat hij schade lijdt als gevolg van een planologische wijziging, dan zal hij een verzoek om planschade moet indienen binnen vijf jaren nadat de nieuwe planologische maatregel onherroepelijk is geworden. Dit verzoek moet worden ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan. Veelal is dit de gemeente. Deze termijn wordt strikt gehanteerd. Na deze periode is verhaal van planschade niet meer mogelijk.

Aan de aanvraag zijn kosten verbonden. Een gemeente brengt veelal leges in rekening. Dit is bedoeld als drempel om lichtvaardige verzoeken te voorkomen. Wanneer dit bedrag niet wordt betaald, dan wordt de aanvraag niet in behandeling genomen. Uiteraard wordt dit bedrag terugbetaald wanneer het bestuursorgaan uiteindelijk geheel of gedeeltelijk positief beslist op de aanvraag. Voor een aanvrager is het dus van belang om voor zichzelf na te gaan of een verzoek tot planschade zin heeft.

Planologisch nadeliger positie

De grondslag voor het verzoeken van planschade staat in artikel 6.1 lid 1 Wro. De gevallen waarin deze kan worden toegekend staan limitatief in artikel 6.1 lid 2 Wro.[1]

Voor de beoordeling van een aanvraag dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de planologische wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren én dat hij als gevolg hiervan schade lijdt of zal lijden. De situatie na wijziging wordt dus vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd. Daarbij wordt niet gekeken of het maximaal mogelijke ook is gerealiseerd.[2]

Wanneer de planologische mogelijkheden voor een perceel van een derde zijn gewijzigd, moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.[3]

Een oud planologisch regime kan ook een interne wijzigingsbevoegdheid bevatten. Dit komt vaak voor bij bestemmingsplannen. Wanneer van deze bevoegdheid tot op dat moment nog geen gebruik was gemaakt, moet deze bij de bepaling van de maximale invulling buiten beschouwing worden gelaten.[4] Ditzelfde geldt voor een vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheid dat in een bestemmingsplan is opgenomen.[5] Het is aannemelijk dat dit ook geldt voor een in een bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van regels van het bestemmingsplan.

Het komt ook wel voor dat een deel van het plangebied in een bestemmingsplan nog uitgewerkt moet worden. Een uit te werken bestemming mag niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime worden betrokken, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden.[6] Het kan zijn dat verschillende planologische maatregelen schade hebben veroorzaakt. In dat geval moet per planologische maatregel een vergelijking worden gemaakt.[7]

Bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie zijn slechts ruimtelijke gevolgen relevant.[8] Gevolgen zoals toegenomen concurrentie worden niet meegenomen bij de vergelijking.[9] Een gevolg zoals extra overlast kan wel degelijk worden meegewogen, omdat dit inherent is aan het planologisch mogelijk gemaakte gebruik.[10] Daarbij wordt uitgegaan van het gebruik van het gebouw of de gronden door de doelgroep waarop het nieuwe planologische regime betrekking heeft.[11]

Hoe wordt planschade berekend?

In het kader van planschade kan slechts inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak worden gevorderd. Als peildatum voor de bepaling van de schade geldt de datum waarop het gestelde schadeveroorzakend besluit in werking is getreden.[12]

Bij de berekening van inkomensderving speelt het volgende een rol. Wanneer een bepaalde bedrijfsvoering nog niet is gestart op de peildatum, dan komt een gemist voordeel daaruit niet voor vergoeding in aanmerking.[13]

Bij de bepaling van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime. Dit wordt vergeleken met de prijs die deze direct na de wijziging zou hebben geboden. Bij deze vergelijking wordt zowel ten aanzien van het oude alsook het nieuwe planologische regime uitgegaan van hetgeen maximaal kon worden gerealiseerd.[14] Een planologische wijziging kan ook tot voordelen leiden. Een verrekening van voordelen en nadelen kan plaatsvinden wanneer deze door dezelfde planologische wijziging worden veroorzaakt.[15]

Er wordt overigens pas een waardebepaling verricht nadat vaststaat dat de planologische wijziging daadwerkelijk tot een verslechtering heeft geleid ten opzichte van de eerdere planologische situatie.[16] Wanneer zonder begroting kan worden geconcludeerd dat er geen schade is geleden is het niet noodzakelijk om toch nog een schadebegroting te maken.[17]

De planologische wijziging kan negatieve gevolgen hebben ten aanzien van geluidsbelasting of luchtkwaliteit. Er zal dan een prognose moeten worden gemaakt van de te verwachten extra hinder. Vervolgens zal een vergelijking moeten worden gemaakt met de oude planologische situatie.^[18]

Planschade kan ook in natura worden uitgekeerd. Bijvoorbeeld door een bestemming terug te veranderen of in overleg een andere gunstige bestemming toe te kennen. [49]

Beperking van de schade door normaal maatschappelijk risico

Schade die binnen het normale maatschappelijke risico valt blijft voor rekening van de aanvrager, zie artikel 6.2 lid 1 Wro. Hieronder valt in ieder geval schade uit inkomensderving ter hoogte van 2% van het inkomen onmiddellijk voor de planologische wijziging. Hieronder valt ook schade in de vorm van 2% waardevermindering van de onroerende. Deze laatste drempel geldt echter niet wanneer de waardevermindering het gevolg is van de de regels uit het bestemmingsplan of van de bestemming van de grond.

De drempel van 2% is een minimum forfait dat altijd moet worden toegepast, ongeacht de vraag of er meer dan dit percentage aan schade is te wijten aan een planologische wijziging die als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.[19] Wanneer een bestuursorgaan een hoger percentage wil hanteren, gelden zwaardere eisen voor de motivering daartoe.[20] Een voorbeeld waarbij een waardevermindering van 5% tot het normale maatschappelijke van de aanvrager behoort is woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachting lag.[21]

De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval.[22] Daarbij spelen onder andere de navolgende vragen een rol.

Wat is de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager? Wat is de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel?[23] Kon de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden? Lag die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen?[24] Hierbij komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past dat in de afgelopen jaren is gevoerd.[25]

Overigens betekent de omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.[26] Net zozeer als dat de omstandigheid dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, op zichzelf nog niet betekent dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen.[27] Er zal gekeken moeten worden of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.[28]

Voorzienbaarheid

Mijns inziens moet onderscheid worden gemaakt tussen het hiervoor besproken maatschappelijke risico en de voorzienbaarheid van de ontwikkeling. Indien een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden.[29] Deze schade blijft voor rekening van de aanvrager. Hij wordt geacht de mogelijke negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop of investering te hebben aanvaard.[30]

Wanneer de planologische ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar was, dient voor de beantwoording van de vraag of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt, te worden uitgegaan van het schadebedrag dat resteert na aftrek van dat deel van de schade dat voorzienbaar was ten tijde van de aankoop.[31]

Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was.[32] Het gaat om actieve en passieve risicoaanvaarding. Behoorde een redelijk denkend en handelend koper bij het sluiten van de koopovereenkomst of ten tijde van de investering rekening te houden met de kans dat de planologische wijziging zou intreden? Van belang is of er concrete beleidsvoornemens openbaar waren gemaakt. Een beleidsvoornemen hoeft daarvoor geen formele status te hebben.[33] Deze hoeft ook niet gedetailleerd te zijn uitgewerkt. Voldoende is dat de aanvrager er destijds rekening mee heeft kunnen houden.[34]

Hoe wordt de omvang van de voorzienbaarheid vastgesteld? Hiervoor kan een vergelijking worden gemaakt tussen de ruimtelijke gevolgen van het nieuwe planologische regime enerzijds en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.[35] Wanneer de voorzienbare wijziging de eigen bouwmogelijkheden beperkt, zal er moeten worden gekeken welke bouw- en gebruiksmogelijkheden tussentijds niet door de aanvrager zijn benut, terwijl het benutten hiervan van een redelijk denkende en handelende eigenaar wel konden worden verlangd.

Eigen schuld aan de zijde van de aanvrager wordt niet snel aangenomen. Ook niet wanneer de aanvrager zich eerder bereid heeft getoond om aan de plannen van de projectontwikkelaar mee te werken. Bijvoorbeeld door een onroerende zaak over te dragen aan een andere partij die ontwikkelingsplannen heeft. Dit zou misschien anders kunnen zijn als de aanvrager actief heeft meegewerkt met een bestemmingswijziging. [48]

Beperking van de schade wanneer deze anderszins is verzekerd

Er wordt geen planschade uitgekeerd wanneer deze voldoende anderszins is verzekerd, zie artikel 6.1 lid 1 Wro. Wanneer is sprake van een schade die ‘voldoende anderszins is verzekerd’? Hiervoor moet rekening worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden.[36] In voorkomende gevallen kan dit ook bestaan uit vergoedingen van derden (niet zijnde een verzekeraar).

De aanvrager kan bovendien in natura worden gecompenseerd door het bestuursorgaan. Een aanvrager kan een vervallen bouwmogelijkheid bijvoorbeeld weer terugkrijgen. Een (gedeeltelijke) vergoeding in natura kan er ook uit bestaan dat een bestuursorgaan alsnog beperkende bouwvoorschriften oplegt aan degene die gebruik gaat maken van de planologische wijziging.[37]

Kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand

Wanneer een planschadevergoeding wordt vastgesteld, zal het bestuursorgaan ook de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand moeten vergoeden, zie artikel 6.5, onder a Wro. Het moet dan gaan om kosten die redelijkerwijs zijn gemaakt.[38]

De aanvrager kan aan het begin van het traject maar beter de kat uit de boom kijken. De aanvrager behoort namelijk te weten dat het bestuursorgaan gehouden is advies te vragen aan een onafhankelijke deskundige. Het is dan niet redelijk om zonder dat advies af te wachten, een eigen deskundige in te schakelen. In de aanvraagfase komen diens kosten dan niet voor vergoeding in aanmerking.[39]

Vanaf het moment dat het bestuursorgaan een (concept)advies toont, kan de aanvrager wel proberen om diens kosten voor een deskundige in rekening te brengen bij het bestuursorgaan. Echter, hiervoor geldt wel een dubbele redelijkheidstoets. Deze kosten worden slechts vergoed indien het inroepen van deskundige bijstand redelijk was en de gemaakte kosten zelf ook redelijk zijn.[40] De aanvrager moest er ten tijde van het inschakelen van een deskundige van uitgaan dat deze een relevante bijdrage zou leveren aan een discussiepunt.[41] Overigens hoeft dit niet te leiden tot aanpassen van het advies.[42]

De wettelijke rente over de planschade wordt vergoed met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag, hetzij de latere datum waarop de planwijziging onherroepelijk is geworden.[43]

Procedurele aspecten

Een bestuursorgaan kan pas een beslissing nemen over een aanvraag nadat de planwijziging onherroepelijk is geworden. Een voordien ingediend verzoek wordt aangehouden of afgewezen onder het mom dat deze voortijdig is ingediend.

Nadat de aanvraag is ontvangen is het bestuursorgaan verplicht een adviseur te benoemen. Dit mag niet iemand zijn die werkt onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. De adviseur zal een antwoord moeten geven op de vragen die eerder in dit webartikel zijn gesteld.

Het bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van het advies. Dit mag echter alleen wanneer de onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag heeft gedaan van het verrichte onderzoek. Het verslag moet op inzichtelijke wijze aangeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag liggen. Deze conclusies moeten ook begrijpelijk zijn. Een bestuursorgaan mag niet volledig het advies volgen wanneer de aanvrager concrete aanknopingspunten aandraagt die zorgen voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies.[44]

Een aanvrager kan dus kritiek leveren op het advies. Echter, wanneer hij dit advies op één of meerdere onderdelen wil bestrijden, dan rust op hem de bewijslast voor de stellingen uit zijn verweer. Dit geldt voor verweren omtrent het bestaan van de schade, de omvang van deze schade of omtrent het oorzakelijke verband.[45] Wanneer het bestuursorgaan zich beroept op actieve of passieve risicoaanvaarding zal de aanvrager het nodige moeten stellen en onderbouwen om dit te weerleggen.[46]

Wanneer het bestuursorgaan van mening is dat de schade redelijkerwijs, geheel of gedeeltelijk, voor rekening van de aanvrager behoort te blijven, anderszins verzekerd is, of voorzienbaar was, dan draagt het bestuursorgaan de bewijslast van de feiten die ten grondslag liggen aan haar stelling.[47]

De aanvrager kan bezwaar instellen bij het bestuursorgaan en later ook beroep bij de Rechtbank. Tot slot is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Conclusie

Uit de rechtspraak die hierboven is beschreven blijkt al dat niet iedere planologische wijziging uiteindelijk lijdt tot een aanspraak op planschade. Op dit moment wordt gewerkt aan de wettekst voor de Omgevingswet. Daarin zal de regeling flink worden aangepast.

—

[1] ABRvS 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3111

[2] ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254

[3] ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254

[4] ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3441

[5] ABRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3316

[6] ABRvS 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3485

[7] ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3126

[8] ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3337

[9] ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3337

[10] ABRvS van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:214

[11] ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1251