Woning splitsen: bestuursrechtelijke drempels

Voor het bouwkundig splitsen van een woning is een omgevingsvergunning nodig van de gemeente. De aanvrager krijgt deze vergunning niet altijd. In dit webartikel bespreek ik waar een aanvrager van een bouwkundige splitsing op moet letten. 

Door mr. drs. C.G. (Christian) Huijsmans, advocaat huurrecht, bouwrecht en koop van vastgoed en werkzaam bij Advocatenkantoor Zeeland te Goes

In dit webartikel bespreek ik de bestuursrechtelijke regels rondom een dergelijke splitsing. Dit webartikel gaat alleen over het creëren van twee zelfstandige woningen uit één oorspronkelijke zelfstandige woning. Dit webartikel gaat niet over het splitsen in appartementen. Ook ga ik niet in op kwesties waarbij een aanvrager eerst een bouwvlak wil toevoegen om hier vervolgens een woning op te bouwen.

Juridische drempel: het bestemmingsplan

De aanvrager van een splitsing zal een aantal juridische drempels moeten nemen. De eerste drempel is het feit dat veel bestemmingsplannen vermelden dat het aantal woningen per bouwvlak niet meer dan één mag bedragen. Dit kan ook zijn vermeld in een exploitatieplan of een beheersverordening.[1]Slechts soms bieden planregels een uitzondering waarbij voor sommige locaties nadrukkelijk een ander maximum aantal wooneenheden is aangegeven.

Dit betekent dat een aanvrager dus sowieso al een omgevingsvergunning nodig heeft voor de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”. Immers, voor de splitsing zal in dat geval moeten worden afgeweken van het bestemmingsplan. Zie artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De Wabo geldt op het moment waarop dit webartikel werd geschreven.

De gemeente (‘het college’) mag in veel gevallen afwijken van het bestemmingsplan. De gemeente heeft in dit kader een behoorlijke vrijheid om te beargumenteren of een extra woning ruimtelijk gezien al dan niet passend is. De gemeente heeft deze vrijheid ook om te beargumenteren of het woongenot van omwonenden hierdoor al dan niet wordt aangetast.[2]De beslissing om wel of niet toe te staan dat het perceel wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan is een ‘discretionaire bevoegdheid’ van de gemeente. 

De gemeente mag dus tot in vergaande mate een afweging maken tussen de belangen van enerzijds de aanvrager en anderzijds de omwonenden. Wanneer de gemeente toestemming heeft verleend voor een splitsing, mag een rechter niet zomaar iedere belangenafweging van de gemeente afwijzen. De rechter mag de vergunning om te splitsen alleen vernietigen wanneer de gemeente niet in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen. 

Anderzijds heeft de gemeente dus ook de vrijheid om langs deze weg een splitsing te weigeren. De gemeente kan bijvoorbeeld vinden dat het straatbeeld wordt verstoord. Of dat het niet passend is om juist op die plaats een extra woning te creëren. Het kenmerk van een splitsing is nu immers dat er een tweede woonruimte wordt gecreëerd met een eigen voordeur, en bij voorkeur een afzonderlijk te vervreemden perceel.

De gemeente kan bij haar afweging gebonden zijn aan een beleid waarin is opgenomen dat extra woningen in een bepaald gebied niet wenselijk zijn. Dit kan zijn vermeld in provinciale, regionale en/of gemeentelijke beleidskaders, zoals een provinciale woonvisie, een (regionaal) woningbouwprogramma, een herstructureringsvisie voor de woningvoorraad, een structuurvisiebesluit, en noem maar op.

In al dit soort beleidsstukken kunnen binnen de gemeentegrenzen gebieden of wijken zijn aangewezen  waarvoor de gemeente geen medewerking mag verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, indien dit zou leiden tot het toevoegen van woningen aan de woningvoorraad.[3] Afhankelijk van welke regio in Nederland het betreft kan hierin soms zelfs een zogenoemde “saldo-nul-benadering” zijn opgenomen, volgens het principe “één woning erbij = één woning eraf”.

Het doel van dit beleid is om de negatieve gevolgen te voorkomen van overaanbod, leegstand, waardedalingen en leefbaarheidsproblemen. Dergelijk beleid bestaat, maar op het moment dat dit webartikel werd geschreven was landelijk wel de tendens dat er veel woningen moeten worden gebouwd.

Veel beleidsstukken zijn overigens juist flexibel. Bijvoorbeeld door individuele initiatieven juist niet op voorhand uit te sluiten. Dit houdt de ruimte vrij voor het college om een splitsingsaanvraag af te wegen naar de impact op de locatie en de omgeving. Het is  daarom verstandig om een vooroverleg te vragen met de gemeente.

Overige juridische drempels

Maar wat als het bestemmingsplan niets vermeldt over het maximaal aantal woningen op één bouwvlak? Let wel: dit zal niet vaak het geval zijn. In dat geval is de splitsing an sich toegestaan. Dit betekent echter niet dat de aanvrager zonder toestemming van de gemeente aan de slag kan.

Bij het splitsen van woonruimte zullen er ongetwijfeld bouwwerkzaamheden plaatsvinden. Er worden muren geplaatst, tussendeuren verwijderd, eventueel extra toegangsdeuren geplaatst enzovoorts. Hiervoor is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig.

Daarnaast kunnen gemeentes lokale regels ingevoerd hebben. In bepaalde gemeenten is bijvoorbeeld voor bepaalde wijken ook een zogenaamde woningvormingsvergunning nodig.

De nieuw te creëren zelfstandige woning moet bovendien op zichzelf voldoen aan de vereisten van het Bouwbesluit.

Bijzondere overwegingen in de rechtspraak

Het splitsen van een woning moet worden onderscheiden van een aanvraag voor een extra huisnummer. Als de gemeente om wat voor reden dan ook instemt met het voeren van een extra huisnummer, wil dit nog niet zeggen dat de gemeente daarmee het vertrouwen wekt dat zij geen bezwaar heeft tegen splitsing van de woning.[4]

Overigens zullen veel gemeentes in het besluit waarmee een extra huisnummer wordt toegekend zekerheidshalve vermelden dat aan dit besluit geen andere rechten zijn te ontlenen dan het voeren van het huisnummer conform de uitvoeringsvoorschriften.

Een onderneming die in de buurt een hinderlijke activiteit uitvoert kan als gevolg van de splitsing worden geconfronteerd met een extra woning binnen een gevoelige afstand van haar activiteit. De splitsing heeft geen verdergaande beperking voor diens bedrijfsvoering tot gevolg dan de reeds bestaande beperking als gevolg van de aanwezigheid van de oorspronkelijke woning.[5]Het voorgaande wil overigens niet zeggen dat er niet gekeken moet worden naar de vraag of ten aanzien van de nieuwe woning niet wordt voldaan aan een criterium van een goed woon- en leefklimaat, als de planregels dit criterium voorschrijven. Vaak zal echter de afstand tot de hinderlijke activiteit ook niet kleiner zijn geworden.

Een overtreding: wat nu?

Wat als iemand zonder vergunning, en dus in strijd met het bestemmingsplan, al een woning heeft gesplitst? In dat geval is de gemeente bevoegd om handhavend op te treden tegen deze overtreding. De gemeente zal in het algemeen ook van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het algemeen belang is veelal gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden hoeft de gemeente niet te handhaven. Hierover is meer geschreven in het webartikel dat gaat over de beginselplicht tot handhaving.

De overtreder kan nog wel vragen aan de gemeente om medewerking te verlenen aan de legalisering van de feitelijk ontstane situatie. Het is dan aan de gemeente om te beoordelen of zij de splitsing wenselijk vindt. Daarvoor zal de gemeente de toetsen moeten uitvoeren die ik in dit webartikel heb besproken. Het is dus niet zo dat iedere overtreding moet worden opgeheven.

Conclusie

Voor het splitsen van een zelfstandige woning zijn vaak meerdere vergunningen nodig van de gemeente. De ruimtelijke plannen bepalen of de gemeente beleidsvrijheid heeft. Het is dus verstandig om in overleg te treden met de gemeente.

[1] Zie bijvoorbeeld ABRvS 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:841

[2] Zie ABRvS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:909

[3] Zie bijvoorbeeld in ABRvS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:909

[4] Rechtbank Overijssel 14 augustus 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:3206

[5] ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3545

C.G. (Christian) Huijsmans

C.G. (Christian) Huijsmans

mr. drs. C.G. (Christian) Huijsmans is in 2008 beëdigd als advocaat. Gaandeweg heeft hij zich naast echtscheidings- en alimentatiezaken toegelegd op het onroerend goedrecht. Hij adviseert met name over huurkwesties en geschillen die voortvloeien uit de koop en (ver)bouw van onroerend goed.

Advocatenkantoor Zeeland

Wulfaertstraat 3
4461 HS GOES
T: 0113 27 70 00
www.advocatenkantoorzeeland.com